使用權出租轉讓延慶、懷柔下轄兩鎮試行，此舉突破現行《土地管理法》
北京出臺《試點辦法》突破了現有《土地管理法》對農民集體建設土地使用權轉讓限制。本報記者浦峰攝
新京報訊
《北京市農民集體建設用地使用權
流轉試點辦法》等政策已出臺，并在延慶、懷柔的兩個鎮開始進行流轉試點。這是記者昨日從北京市第十二屆人大常委會上獲知的消息。
根據有關辦法，試點地區的農民集體建設用地可以進行出租、轉讓等流轉活動，此舉是對我國現有《土地管理法》的重大突破。
根據現行《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。而在市國土資源局去年制訂的《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》中，農民集體建設用地使用權在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉讓、租賃、作價出資（入股）。從去年9月開始，試點辦法在延慶的大榆樹鎮、懷柔的廟城鎮施行。
按照該辦法規定，進行流轉的土地必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，并取得立項批復，農用地和未利用地則需履行申請、批轉手續后方可變為建設用地，嚴禁利用建設用地進行商品住宅開發，不得擅自變更土地用途。
試點辦法規定，取得流轉的土地所有者首次流轉的土地受益原則上歸擁有土地所有權的集體經濟組織所有，提取一定比例作為農村社保投入外，其余轉向用于農村基礎設施、興辦集體公益事業等支出，再次流轉受益歸土地使用權的單位或個人所有。
試點解讀 土地流轉收益歸集體所有
延慶國土房管局有關人士解讀《試點辦法》諸多亮點，該試點首批400畝土地即將流轉成交
“去年上半年醞釀這個政策時，曾經準備在10多個鄉鎮都進行試點，但后來最終確定的只有延慶和懷柔的兩個鄉鎮。”在延慶縣國土房管局土地執法監察大隊辦公室里，負責延慶縣土地使用權流轉試點工作的李俊嶺隊長向記者介紹了該政策的來龍去脈。他認為，試點規模縮小說明了事件敏感的程度。
“南方省市在這方面走在前面，現在我們依據的都是它們的試點經驗”。為此延慶方面還專程前往江蘇蘇州、安徽蕪湖進行考察，最終結合自己的實際情況，參照蕪湖的試點方法。
李俊嶺說，試點事宜原打算從今年上半年開始，但由于全國土地大整頓，所以直到現在才開始運行。首個即將流轉的是東桑園村400.2畝的土地，打算以每畝1萬元的價格出租出去。
亮點1 盤活建設用地吸引更多資金
“集體建設用地使用權，在土地所有者和土地使用者資源的前提下，可依本辦法規定，以轉讓、租賃、作價出資（入股）等方式流轉。” ———《試點辦法》第2條
作為長期負責農村集體土地工作的政府工作人員，李俊嶺對農民集體建設用地使用權的情況非常了解。他介紹，北京市出臺的試點辦法的意義在于：突破了現有《土地管理法》對農民集體土地使用權轉讓的限制。
李俊嶺拿出一本《中華人民共和國土地管理法》，念出第63條：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。“試點方案要解決的根本問題就是要盤活集體建設用地，讓集體土地流轉市場化運作，從而更能吸引投資。”
由于《土地管理法》的規定，現在鄉鎮利用土地招商引資的普遍做法是：先由上級政府進行征地，將土地性質從農民集體所有變為國有，然后進行出讓，成為建設用地。“這個過程中程序繁雜，環節很多，一個項目運作下來一般需要兩年時間，影響了投資效率”。
而按照試點方案，延慶縣國土房管局接到農民建設用地使用權流轉申請后，7個工作日內就必須進行審批。“投資企業不再需要承擔征地費，而是交納‘租賃費’，成本也省下來了”。
“試點之前，當然也有地方在自發搞土地租賃，但由于沒有法律依據，土地管理部門不能為其辦理各種手續，并且要對其進行行政處罰，但這種情況確實對當地的經濟有好處，政府執法起來也有困難。”
亮點2 決定權由省級直接下放到村
“（申請土地流轉需提交）擬流轉土地所屬的集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意流轉的證明文件。“———《試點辦法》第11條
北京市的試點辦法另一個重大突破是，決定農民集體建設用地使用權改變的權力從省一級政府直接下放到最基層的村里，由村民自主決定土地使用權流轉，上級政府部門負責監管。
李俊嶺介紹，為方便落實，一般情況下村委會或執委會可以先與開發商進行接洽，形成初步意向后提交村民代表大會討論。
李俊嶺說，縣級主管部門主要通過四個方面進行監管。一是先對擬流轉土地性質進行認定，擬流轉的土地必須是集體建設用地。二是必須召開村民代表大會，流轉申請必須經村民代表大會三分之二以上村民通過并且簽字，方可生效。三是承租方（開發商）的建設項目要受到土地管理部門和城市規劃部門制約，必須符合城市建設總體規劃和土地利用總體規劃。 最后，如果牽涉到農用地或未利用地，必須先經市政府，將土地性質轉為建設用地。
亮點3 土地流轉收益須向村民公開
“首次流轉的土地收益原則上歸擁有流轉土地所有權的集體經濟組織所有，再次流轉的土地流轉收益歸流轉土地使用權的單位或個人所有。” ———《試點辦法》第18條
根據試點辦法，首次流轉的土地流轉收益原則上歸集體所有，如果此后再次流轉，收益歸擁有使用權的單位或個人所有。
李俊嶺介紹，延慶的做法是，全部的收益資金都歸村集體所有，但這筆資金不直接入村里的賬，而是由鎮政府給村里列一個專門賬戶保管。資金的使用需要由村民代表大會研究后向鎮政府請示。
據介紹，延慶大榆樹鎮的集體土地使用權流轉收益資金主要用于農村村民的社保投入，其他還有對村民進行一些就業技能培訓、農村基礎設施、興辦集體公益事業等支出。按照試點辦法，土地流轉收益的收支情況都必須向村民公開。
但鎮政府保管這筆錢，又有沒有第三者可以進行監督怎么辦？李俊嶺表示，還沒有發展到這一步，目前只到鎮政府和縣國土局對下監督這個層面。
亮點4 試行暴露困難及時總結完善
“（申請土地流轉需提交）存在原土地使用者的，應提交解除使用關系及補償情況的書面證明材料。”———《試點辦法》第11條
如果流轉的是村民個人擁有使用權的土地怎樣補償？李俊嶺說，延慶沒有采用提成的辦法，而是由政府確定指導價為200-1000元/畝，由村集體先從農戶手中購得使用權，先期補償，此后土地使用權的流轉走向、流轉價格均與農戶無關。
例如，村民甲的小工廠的用地可以流轉，便由村里與甲商量簽訂協議，按協議價格進行補償。之后，土地使用權就歸村集體，流轉給開發商后，甲不能從中再進行提成。
李俊嶺解釋，不用提成的辦法是因為，土地所有權是全體村民的，因此收益也應由全體村民共有。但現實表明，這一做法爭議很大，也是試點工作目前暴露出的最大困難。 “流轉前后的價錢是個大問題”，李俊嶺說。李俊嶺說，試點中出現的問題都會進行及時總結，上報市國土局，以幫助對政策進行完善。
專家解讀 農村集體土地市場有望出現
北京土地學會理事李延榮認為，此舉有助于有效配置土地
“這一政策的出臺，意味著今后將除了國家嚴格控制的土地一級市場，還將新生一個農村集體土地市場。”中國人民大學教授、北京土地學會理事李延榮認為，集體土地直接進入市場，將有助于有效配置土地資源，最大限度的發揮土地作用。
據了解，現行的《土地管理法》禁止農村集體所有的土地使用權流轉用于非農業建設。但在經濟發達地區，上個世紀80年代始，農村集體建設用地自發流轉的現象大量存在，集體建設用地隱性市場客觀存在。因為缺少合法性，這種流轉合同屬《合同法》規定的無效合同。一些經營業績不佳的企業鉆法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，訴訟時，農民集體利益得不到保障。
近年來，國土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽、廣東省等地的試點，為法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策儲備。各地的做法不盡相同，試點中也出現了不少問題，“如何保護農民利益和保障農用地不會被基層政府變相流轉，是兩個最值得警惕的問題。”李延榮說。
新聞背景
2001年溫州
浙江省溫州市率先頒布新辦法，規定農民集體建設用地的使用權可以轉讓，據稱這屬全國首創。該城市的辦法是，凡集體建設用地上的建筑物、構筑物等依法轉讓時，其土地使用權可相應轉讓，方式包括出售、贈與、交換、作價入股等。
2002年11月江蘇
江蘇省昆山、海門成為該省流轉改革先行試點單位。它們的方法是，集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃及城鎮規劃，嚴格限定在城市和集、村莊建設用地的規模范圍內；根據當地市場供求狀況，制訂本地區集體建設用地使用權流轉年度計劃。
2003年6月廣東
該省政府發出《關于試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》，明確農村集體建設用地使用權可上市流轉，其方式可以是出讓、轉讓、出租和抵押等，并必須符合四個條件。
辦法特別強調，收益應該向農民傾斜，農村集體建設用地使用權流轉的收益中50％左右應用于農民的社會保障安排；剩余50％左右一部分留于集體發展村集體經濟，大部分仍應分配給農民。 記者謝煒廖愛玲謝言俊
責任編輯：孫琦
