“紅頭文件決不能與國家的法律相違背！”8月18日，在國務院法制辦召開的規范性文件備案審查工作會議上，國務院法制辦公室協調司副司長江凌說。
規范性文件俗稱紅頭文件，是各地方政府、政府部門進行行政管理的重要手段之一。
由于制定機關對自身職責認識不清，缺乏統一的程序規范，現實生活中紅
頭文件違法、打架的現象屢屢出現，直接損害了社會公眾的合法權益。
在會上，江凌表示，力爭在兩三年內全面建立并實施地方“四級政府、三級監督”的規范性文件備案監督工作體制。
據了解，目前，全國已有31個省級人民政府通過地方立法建立了規范性文件備案審查制度。特別是自2002年9月國務院法制辦召開的合肥會議提出建立統一的“五級政府、四級監督”的備案監督體制以來，各地方進一步加強了監督力度。
紅頭文件違法怎么辦
據介紹，自2003年到今年上半年，全國31個省級人民政府共收到（省級政府部門和地市級政府）報送備案的規范性文件9745件，經過審查，發現存在違反上位法規定的有623件（占備案文件的6．4％），按照相關程序已經糾正了424件（占發現問題的68％）。
早在2002年，一些地方率先確立了部門規范性文件前置審查制度。未經同級政府法制機構審查的紅頭文件不得印發，否則法制部門可以提請本級政府撤銷該文件。
來自云南省法制辦的張憲偉處長對此表示贊賞，但同時也有一點擔心：如果以法制機構的審查結果作為判斷標準，就意味著經審查印發的紅頭文件都是合法的，如果萬一有漏網之魚，誰又來進行事后監督？
據了解，云南的做法是，從2005年1月1日起，云南政府部門的規范性文件自簽署之日起5日內必須到政府法制部門登記，政府法制部門會在5日內對其進行形式審查，對符合要求的出具統一編號的回執（沒有回執的不得公布）。如果無此回執，公民、法人和其他組織可以拒絕執行。
“這么做既考慮了行政管理高效率的要求，也將規范性文件有效地納入到監督范圍內，避免出現有件不備的情況。”張處長告訴記者，“但是，現在有的部門把一般內部行政公文也報來登記。這在很大程度上是因為規范性文件的含義還沒有明確。”
紅頭文件“打架”怎么辦
紅頭文件應當進行備案審查，紅頭文件之間“打架”怎么辦？協調性是上海市政府法制辦審查的內容之一，對各區縣政府報送備案的紅頭文件，按照所涉及的內容征求市政府主管部門的意見，減少和避免兩者之間的不一致。
“所謂協調性審查，主要是看部門職責是否交叉、是否矛盾；規范性文件之間就同一事項的規定是否一致。”江凌在大會總結時表示，從目前法制工作現狀出發，規范性文件的審查內容應該以合法性審查為主，兼顧適當性和協調性。對明顯規定部門職能交叉、造成重復管理或處罰的要進行協調性審查。
在云南，當紅頭文件涉及面廣、對行政相對人的權益有重大影響而法制辦又不易做出判斷時，法制辦要組織專家論證會進行審查。屆時，相關專家、規范性文件的制定部門以及權益受損的群眾代表都有機會各抒己見。最終的審查意見會作為判斷該紅頭文件有效與否的重要依據。除法制機構主動審查外，公民、法人和其他組織也可以提出審查請求。”張憲偉說。
紅頭文件違法后拒不改怎么辦
如果法制機構在審查時發現問題，需要和制定機構協商，建議其自行糾正。2005年上半年，省級政府對有問題的規范性文件糾正率達73．8％。然而，制定機關一旦拒絕或者拖而不決，法制機構就很尷尬。
吉林省政府法制辦的王繼處長、寧夏回族自治區法制辦的喬虹處長以及云南的張憲偉處長告訴記者，雖然有些地方政府立法賦予法制辦撤銷權，但至今都還沒有行使過此項權力。
“我認為這方面的法律依據還不夠充分，而且這么做可能會讓法制機構陷于單打獨斗的境地。”張憲偉坦言，“如果國家統一立法明確法制機構對違法紅頭文件的處理權限，那將大大提高審查工作的力度和權威性。”
在備案過錯責任追究制度方面，張憲偉處長介紹，云南省政府法制辦和監察廳共同制定了《云南省規范性文件備案過錯責任追究規定》（以下簡稱《規定》）。對不按規定報送規范性文件的行為，法制機構將予以通報批評并由監察部門依法給予主管人員行政處分。負責報送備案工作的主要領導、分管領導以及具體經辦人員都將可能成為被追究對象。
該《規定》還指出，如果因紅頭文件違法引起國家行政賠償的，法制機構將把情況書面移送行政監察部門，依法追究主管人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
本報北京8月22日電 本報記者 李麗
