核心提示：專家多次呼吁改革土地財政模式，卻看不到任何實質性變化。而萬億土地財政收入屬于政府財政預算外收入，去向卻不透明。

　　地方政府強大的經營能力，造就了新一輪的土地盛宴。

　　2011年1月7日的全國國土資源工作會議上，國土部部長徐紹史透露，2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70%，實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%。而巨額土地出讓背后，房地產用地調控仍面臨較大壓力，城市發展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。

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　　中國社會科學院工業經濟研究所投資與市場研究室主任曹建海()十分擔心地向本報記者指出，房地產已經陷入房價推動地價，地價進一步影響房價的惡性循環模式。對于政府來說，土地出讓金的增加是好事，對于社會來說卻是壞事，這種模式到一定階段一定會斷裂。

　　盡管專家多次呼吁改革“土地財政”模式，卻看不到任何實質性的變化。而萬億土地財政收入屬于政府財政預算外收入，去向卻不透明。

　　難以為繼的模式

　　中國指數研究院的監測數據顯示，2010年全國120個城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。其中三個城市土地出讓金收入突破1000億元。

　　“價量齊漲”是去年全國土地出讓金收入的主要原因。增加土地供應是2010年樓市調控的重要舉措。數據顯示，2010年1-11月，全國120個城市累計供應、成交住宅用地分別為39591萬平方米、30216萬平方米，同比增幅分別達到43%、40%。在其中的10個重點城市中，有9個城市土地成交面積實現增長。

　　價格方面，2010年120個城市住宅用地樓面地價波動頻繁，并在7月以后震蕩上行；至當年11月，全國120個城市住宅用地樓面地價為2134元/平方米，環比上漲29%，同比上漲10%。自11月起，隨著優質地塊入市，杭州、廣州、溫州等城市又重新冒出“地王”。價格因素對一些城市土地出讓金的貢獻率十分突出。比如，武漢、南京等城市2010年住宅用地出讓面積同比增幅不到20%，但出讓金的收入增幅卻超過125%，地價之高可見一斑。“因為相信地價會漲，開發商也開始大規模的買地。”曹建海說。

　　統計顯示，2001年至2003年，全國土地出讓金總共為9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年此數字已接近6000億元；2009年高達1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，甚至占80%以上，均顯示出過高的依賴度。

　　地方政府為什么會熱衷于搞城市擴張呢？其中一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。從國務院發展中心課題組蔣省三等研究員在浙江省等地調查反映的情況來看，發達地區政府財政的基本格局是：預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業和房地產業的發展，發達地區的政府財政就是“土地財政”。

　　北京天則經濟研究所(專區)學術委員會主席張曙光()指出，中央政府的一個重要目標是糧食安全和社會穩定，其基本手段是利用現行法律之路，加強土地管制和土地執法。而地方政府的主要目標是地方經濟和地方收入增長。一方面，由于現行財政體制的限制，地方政府既想干事，又沒有資金來源，擴大征地面積和城市建設規模成為手段之一。另一方面，對中央的土地政策，地方政府既要貫徹執行，又不能完全照辦，變通和為我所用成為他們的生存之道。

　　但曹建海認為，這種模式如果繼續，會走向更危險的境地，地方政府成為房價上漲的推手。一旦房價下降，有可能帶來地方政府、開發商、購房者連環的債務危機。

　　國務院發展研究中心社會發展研究部副部長林家彬也持相似的觀點。他認為，賣地生財的模式不能繼續，應當進行重大改革。改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的獎勵。但土地財政的改革無法孤立進行，必須和整個國家的財稅體制改革聯動，這也意味著改革是一項巨大的工程。在土地財政模式短時間無法改變的情形下，土地收入的支出應該透明化，納入監管中。

　　去向待透明化

　　關于土地出讓金，華高萊斯國際地產顧問(北京)有限公司副總經理公衍奎對本報記者說，地方政府一般會有三個賬本，一本賬給國家看，一本賬給人大看，一本賬留給自己。有時，為了招商引資，會返還一部分土地出讓金給開發商。各區、縣之間還會分得一部分土地出讓金，“走法靈活。”

　　萬億土地出讓金究竟流向了哪里？成為謎題。

　　關于巨額土地出讓金的去向問題，北京市曾對外公布了支出的主要構成。2010年3月18日，北京市財政局新聞發言人孟景偉接受媒體采訪時表示，2009年北京市土地出讓金實際為494.17億元。孟景偉指出，2009年社會上“北京賣地900億”的說法，只是將合同出讓價款的簡單累加。

　　北京市財政局提供了一份統計數字，詳細顯示出2009年土地出讓金安排用于民生支出的主要構成：一是用于農業土地開發等方面26.5億元，占收入的5.4%；二是用于廉租住房建設方面38.5億元，占收入的7.8%；三是用于城鄉市政基礎設施建設方面319.46億元，占收入的64.6%；四是用于國有企業改革安置費等方面2.51億元，占收入的0.5%。

　　從構成來看，有一大部分用于基礎設施建設，曹建海擔心，基礎設施的建設有可能成為權力尋租的手段，地方政府對基礎設施的建設實行總包、分包、轉包的制度，各環節內有可能滋生腐敗。

　　除此之外，土地出讓金還被用于支付拆遷成本。根據國土資源部相關人士的材料，高額的土地出讓金背后是隨之高漲的拆遷成本，全國土地開發的成本平均占土地出讓金總額的65%左右。全國部分城市的一些高價拆遷地塊甚至因為國家調控政策，而處于無法出讓的尷尬境地。“高價出讓，有中央盯著，低價出讓，連成本都撈不回來。”一位地方國土資源局的局長這樣說。

　　盛宴背后，各種違規、違法問題頻現。審計署幾度抽查部分城市的土地出讓金使用狀況。根據規定，從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但審計發現，北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達到上述要求。2007年至2009年，這些城市共計少提取146.23億元。

　　有解釋稱，出現這一問題的原因是。第一，一些經濟發達城市土地出讓凈收益基數較大，以前年度提取的廉租住房保障資金加上其他渠道籌集的資金已可以滿足一定時期內的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市對土地出讓凈收益尚未做出準確核算，致使未提或少提廉租住房保障資金。

　　1月10日，國土資源部舉行2010年度土地例行督察新聞發布會，國家土地副總督察甘藏春表示，在抽查的56個城市中，有11個城市2009年度保障性住房供地計劃執行比例低于35%。發現有74個城市兩千多個項目存在土地閑置問題。還有一些地方政府違規減免和欠征土地出讓收入，欠征土地出讓金達241.79億元人民幣。另外，國土部今年初步擬對約60個地區進行例行督察。