2012年，按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。昨天，國務院批轉國家發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》。《意見》提出適時出臺中央和國家機關公務用車制度改革方案。

　　《意見》提出，加快財稅體制改革，穩步擴大營業稅改征增值稅試點行業和地區范圍，適時擴大房產稅試點范圍；深化金融體制改革，積極培育面向小型微型企業和“三農”的小型金融機構，修訂《貸款通則》，合理引導民間融資，深化利率市場化改革，健全新股發行制度和退市制度等。

　　在推進行政體制改革方面，《意見》要求，以投資、社會事業和非行政許可領域為重點，清理、減少和規范現有審批事項；積極推行行政問責制；全面推進地方財政預算、決算公開。

　　《意見》要求，深化戶籍管理制度改革，因地制宜，穩步推進，把在城鎮穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。《意見》還明確，破除以藥補醫機制，建立科學合理的藥品和醫療服務價格形成機制。

　　與去年相比，今年的《意見》沒有涉及食品安全方面的內容。

　　□焦點1

　　研究鐵路體制改革方案并引入民資

　　意見

　　按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。同時，深化電力體制改革，穩步開展輸配分開試點，促進形成分布式能源發電無歧視、無障礙上網新機制，制定出臺農村電力體制改革指導意見。提出理順煤電關系的改革思路和政策措施。擴大三網融合試點范圍。深化省以下郵政監管體制改革。

　　解讀：在2012年經濟體制改革的重點工作中，鐵路體制改革問題放在突出位置，并明確按照政企分開、政資分開的要求研究制定改革方案。國務院參事蔣明麟此前透露，目前國務院參事室已經就鐵道部并入交通運輸部進行前期政策可行性的調研。在蔣明麟所在的調研組看來，中國的交通運輸體系應該是由三部分組成：一是通道建設、二是樞紐建設、三是體制建設，在三者兼備的同時，交通的改革最終是希望建成我國完整的現代交通體制，中國的交通才有希望。

　　根據鐵路法，國務院鐵路主管部門主管全國鐵路工作，對國家鐵路實行高度集中、統一指揮的運輸管理體制，對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導、協調、監督和幫助。國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能。有專家表示，根據這一規定，鐵路政企分開，但事實上鐵路確實政企不分。鐵道部既負責行業管理、政府監管，又以企業身份直接參與鐵路建設、運營，在高度計劃體制下，鐵路企業不能獨立經營、自負盈虧、自我發展，聽從鐵道部行政命令。鐵路部門強調，鐵路行業有特殊性，因鐵路調度的集中性和路網的完整性、安全性，不可一放了事。

　　此前，鐵道部曾進行過多次改革，但被指僅是對現有管理體制的修補，難以根除鐵路行業高度壟斷、政企不分的體制弊病。2008年大部制改革時，有學者建議將鐵道部并入大交通部，但并未實現。而在今年兩會期間，鐵道部部長盛光祖坦承鐵路發展遇到了問題，但稱高鐵建設未停工、未聽說鐵道部并入交通部的改革方案。而在去年年底召開的全國鐵路工作會議上，盛光祖指出，2012年全國鐵路要重點落實鐵路運輸企業市場主體權責，加快鐵道部職能轉變，把運輸企業市場主體作用充分發揮出來。

　　資金匱乏是制約鐵路發展的主要矛盾。2012年，鐵道部計劃安排固定資產投資5000億元，其中基本建設投資為4000億元。而截至2011年底，鐵道部的負債超過2萬億元，資產負債率已超60%。有專家在接受媒體采訪時指出，在目前這種體制下，鐵道部已經完全沒有能力去解決債務危機和新建、在建、續建鐵路工程的籌資問題。鐵路債務困局只能靠體制改革解決。而《意見》指出，抓緊完善鼓勵引導民間投資健康發展的配套措施和實施細則，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育等領域。

　　□焦點2

　　抓緊制定收入分配總體改革方案

　　意見

　　抓緊制定收入分配制度改革總體方案。完善工資制度，健全工資正常增長機制。規范公務員津貼補貼制度，研究地區附加津貼制度實施方案。推進事業單位實施績效工資制度。改革國有企業工資總額管理辦法。加快建立統一規范的企業薪酬調查和信息發布制度。

　　解讀：中國勞動學會薪酬專業委員會主任胡宗萬介紹，在我國“十二五”規劃和溫家寶總理所作政府工作報告中均提到要“深化收入分配制度改革”問題后，這次國務院進一步明確“要抓緊制定收入分配制度改革總體方案”，無疑把“收入分配制度改革”問題推進到了整體

　　□焦點3

　　實施居民階梯電價擇機推油價改革

　　落實階段，顯示出本屆政府要“啃下這塊難啃骨頭的決心”。

　　胡宗萬也提出，制定收入分配制度改革總體方案絕非易事。首先，這一問題屬于頂層設計的范疇，先要從國家層面統一思想，確定初次分配、二次分配所涉及到的工資調整、稅收改革、財政轉移支付、社會保障等幾方面如何推進。他建議，收入分配制度改革應同時倚重政府和市場的雙重力量，不能偏廢。其次，總體方案的出臺需進一步明確實施步驟，應先搭建收入分配制度改革的框架，明確每年的推進目標和實施步驟，協同有關負責部門共同推進收入分配制度改革。

　　對于改革國有企業工資總額管理辦法，胡宗萬認為，此事絕非改革國有企業工資總額管理辦法這單一方面，還應同時對國企的市場管理體制等問題同步加以改革，否則難顯成效。他稱，因對資源和市場等因素的壟斷，相當部分國企離自我發展、自我約束的市場主體的定位還有差距，如只單獨改革國有企業工資總額管理辦法，往往是按下葫蘆起來瓢，管得了工資管不了福利，管了分房管不了報銷。因此，如能通過提高國企上繳紅利比例，或試點國企股份全民化等舉措，對國企工資總額和管理體制問題雙管齊下，才能確保改革取得實效。

　　意見

　　穩妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網和輸配電價改革試點，推進銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發電定價機制。深化成品油價格市場化改革，擇機推出改革方案。深化天然氣價格形成機制改革試點。

　　解讀：中國石油大學工商管理學院副院長董秀成表示，電價、油價、氣價等能源價格改革年年提，政府部門在穩步推進。從今年看，居民階梯電價改革方案推出沒難度。事實上，發改委副主任彭森已明確表示今年上半年全國推居民階梯電價。

　　根據之前發改委的消息，階梯電價方案會把居民每月用電分成三檔，第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定，第二檔電量按照覆蓋95%的居民家庭用電量來確定。第一檔電價保持穩定，第二檔電價提價幅度不低于毎度5分錢，第三檔電價要提高3毛錢。還增加一個免費檔，對城鄉低保戶和五保戶各個地方根據情況設置免費電量。記者了解到，各地階梯電價的具體實施方案，會根據指導意見，結合當地的實際情況，經過聽證后實施。

　　對于油價改革方案，董秀成認為，關鍵在“擇機”二字。事實上，成品油價格機制改革方案前年就修訂完成，但一直沒有推出來。所謂的“機”肯定需要屆時國際油價比較穩定且相對較低，同時國內通脹不嚴重。但是今年伊朗局勢尚不明朗，如果伊朗問題沒有惡化，董秀成判斷，油價能維持在現在水平；如果惡化，油價大幅上漲，改革方案難以推出。

　　廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強表示，在改革方案難以推出的情況下，目前的定價機制也面臨挑戰，如國際油價繼續上漲，攀升到130美元/桶，國內成品油價就要到9元/升的水平，屆時百姓能否承受？如果國家對油價進行限制，主要還是考慮老百姓的承受問題，當然還有社會競爭力的問題，以及通脹壓力問題。

　　□亮點

　　適時出臺公務車改革方案

　　今年《意見》提出，推進公務用車制度改革的指導意見，適時出臺中央和國家機關公務用車制度改革方案。去年只提出公開政府預算，特別是“三公”經費和行政經費支出情況，今年要求更近了一步。

　　國有資本重提有進有退

　　《意見》提出深入推進國有經濟戰略性調整，健全國有資本有進有退、合理流動機制，優化國有資本戰略布局。

　　對外經貿大學公共管理學院副教授李長安說，這糾正了一些錯誤說法，如強調國有資產保值增值，有人就認為國企應全面出擊，但實際上應在有些方面退一些。這對民企和私企是一個重大利好，可以激發市場的活力。

　　□專家觀點

　　首提頂層設計尊重群眾首創精神

　　李長安分析指出，近幾年每次全國兩會后國務院都會轉批當年經濟體制改革的工作重點，可以說是政府工作報告的呼應和分解。今年的《意見》充分體現了政府工作報告的核心思想，就是穩中求進、穩中求改革。

　　今年整體經濟形勢不容樂觀，一定會更加注重改革。今年物價仍有反彈可能性，所以《意見》首先提出5個“關系”，第一條就是處理好深化改革與穩增長、控物價、調結構、惠民生、促和諧的關系。

　　《意見》還首次提出“處理好加強頂層設計與尊重群眾首創精神的關系”，這說明政府在推動重點領域的體制改革方面有了更深入的認識。

　　李長安表示，“《意見》貴在落實，有一些內容在前幾年也曾提過，有一些確需時間，有些則需要加大落實力度，才能使其真正起到效果。”()記者周宇 張艷 趙鵬本報制圖何將