楊艷軍

近期，山東省人民政府印發《青島都市圈發展規劃》，青島都市圈成為國內為數不多的以非省會城市為核心的國家級都市圈。作為全國經濟發展最活躍、創新能力最強、開放程度最高的區域之一，青島都市圈的形成是青島與周邊城市相互作用、良性互動的結果。經過多年積勢蓄力，青島都市圈綜合實力大幅躍升，對全省的支撐作用進一步增強，但總體仍處于成長階段。對標國內外成熟型都市圈，青島都市圈有必要優化四個關鍵環節，暢通都市圈的“成長之路”。

健全城鎮體系，做優“多節點”

都市圈作為典型的城市區域空間，由處于核心地位的中心城市、外圍的中小城市和距離更遠的鄉村地區組成，這些規模大小不一的城市（鎮）共同組成的城鎮體系是都市圈發展的載體。近年來，青島經濟實力不斷提升，人口規模不斷擴大，但周邊城市發育不足，城市間經濟體量、人口規模落差較大，不利于形成大中小城市協同發展格局。青島都市圈有必要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的“金字塔型”城鎮體系。

一是中心城市疏解與提質并重，強化“龍頭引領”。青島作為都市圈的中心城市，可借鑒京津冀協同發展的有效做法，打破思維定勢，立足國家沿海重要中心城市、現代物流戰略支點城市這一功能定位，在強化高端產業引領、科技創新策源、開放樞紐門戶、綠色生態宜居等核心功能的同時，有序疏解非核心功能，在“集聚”和“疏解”的動態平衡中強化“龍頭引領”。

二是周邊城市借力與聚力并舉，打造“次級節點”。從國內外成熟型都市圈的發展情況看，中心城市周邊都有一批布局合理、層次分明、功能互補、規模適度的重要節點城市。青島都市圈要形成多中心、多層級、多節點的城鎮體系，周邊城市必須改變功能單一的發展模式，根據自身資源稟賦，培育發展各具特色的城市產業體系，營造良好就業和生活環境，通過“取長補短”讓人在城市“落得住”。“取長”是指周邊城市要抓住中心城市功能疏解的重大機遇，根據自身資源稟賦、經濟社會基礎條件，發展符合自身特色的主體功能和主導產業，促進居民盡可能實現職住平衡，構筑有效的“反磁力體系”抵御青島市的虹吸效應；“補短”則是要在生活環境、公共服務、配套設施等方面做足文章，打造宜居宜業的城市環境，形成人才集聚、產業發展的良性循環，保持城市的旺盛活力。

暢通交通線路，做好“硬聯通”

發達的交通網絡體系是都市圈經濟社會運行的“血管”，只有“血管”暢通，才能推動人才、資金、技術等要素在都市圈快速流動和高效聚集。青島都市圈有必要平衡各類交通方式的規模、功能、布局和建設時序，促進各種運輸方式協同發展，進一步提高都市圈交通網絡的連接貫通性。

一是暢通公路網。從我國道路測繪數據看，近年青島都市圈高等級道路密度明顯提升，基本形成了以公路為交通網絡主體，以小汽車自駕為主要出行方式的交通模式，但仍存在交通網絡互不銜接現象。有必要實施高速公路“加密、擴容、提速、增智”工程，打通未貫通道路、擴寬“瓶頸路”，優化都市圈公路網絡布局，加強圈內城市間的快速聯通。

二是完善鐵路網。從各類軌道交通的服務范圍看，市域（郊）鐵路是都市圈軌道交通的主體力量，但目前青島都市圈支撐遠距離通勤的軌道交通尚不完善，市域（郊）鐵路規劃滯后、建設較慢。有必要統籌布局以青島為中心樞紐的多層次軌道交通網絡，有序發展干線鐵路和市域（郊）鐵路項目，推動城市軌道交通、干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路“四網融合”，打造“軌道上的都市圈”。

三是用好水運網。青島都市圈作為港口城市，擁有得天獨厚的水運優勢，有必要發揮優勢，提升干線航道能力，擴大航道通達范圍，加快建設青島國際樞紐海港，與河北、江蘇等沿海省份港口合作互動，與日照港、煙臺港、濰坊港錯位發展，共同打造世界級港口群。

四是用足航空網。青島都市圈范圍內有多個現代化機場，有必要打造功能完備、協調高效、服務優質的都市圈機場群，并強化機場與高鐵、地鐵、公路、水運聯動，打破“海陸空鐵”各自為戰的局面，推動“海陸空鐵”四港聯動，全力以赴打造綜合交通網絡。

推動產業協同，做強“合作網”

產業協同是都市圈同城化發展的關鍵。世界范圍內成熟型都市圈的產業布局大多以縱向分工協作、橫向錯位發展為主要特征，而青島都市圈地區之間分工協作尚不夠明確，有必要進一步強化地區間的產業關聯。

一是“統”“分”結合摸清家底，明確區域產業定位。“統”是指青島都市圈要高位統籌，協調圈內城市系統梳理各地的資源稟賦、產業基礎和承載能力，形成一套“產業發展圖譜”，精準反映圈內重點產業鏈、鏈主企業的布局情況，清晰呈現各地人才、技術、資金、平臺等方面的要素供需信息；“分”則是指各地要“掛圖作戰”，立足自身優勢，在產業布局中找準自己的突破口和發力點，明確各自的主導產業、優勢產業以及未來產業的發展方向。

二是中心城市“破”“立”并舉，推動產業“騰籠換鳥”。青島作為都市圈的中心城市，是都市圈的產業高地，有必要“破”“立”并舉“騰籠換鳥”，從“大而全”轉向“高精尖”。一方面要做好“立”的工作，大力發展總部經濟，壯大支柱產業，布局新興產業，大力扶持、培養、引進產業價值鏈的中高端項目；另一方面要完成“破”的任務，研究制定產業疏解清單，主動舍棄與自身地位不匹配的產業類型和生產環節，如一般制造業、產業鏈的低端環節等，必要時還要適當疏解一些高端產業的部分環節。

三是周邊城市“接”“融”聯動，實現產業鏈式發展。青島市產業轉型升級將進一步釋放外溢效應，更多產業將擴散到周邊地區。周邊城市既要立足本地產業基礎、比較優勢及未來產業發展方向精準承“接”，還要變被動為主動，“融”入圈內主導產業，探索“龍頭引領、強鏈補鏈、集群發展”的模式，在產業布局中找準突破口和發力點，主動作為、競相出力。

完善治理機制，做實“同心圓”

都市圈作為一個跨區域經濟有機體，在治理中客觀存在治理主體不明確、利益目標難兼顧、政策措施難推進等一系列現實問題。為促進跨區域資源整合與協作，青島都市圈有必要由傳統“行政區經濟”治理模式轉向“共治、共贏、共擔”的協同治理新邏輯。

一是健全治理主體，完善協同共治機制。目前，我國大多數都市圈主要采用“市際協作”這類相對松散的協同治理模式，當這種治理模式存在利益沖突時，容易出現合作困難現象。在現行行政體制下，青島都市圈有必要強化“縱向干預”，在省級層面組建高級別的區域協調機構，負責都市圈重大利益的協調、重大戰略的制定以及重要政策的落實，重塑地方政府激勵結構促成府際合作。

二是協調跨域利益，完善合作共贏機制。都市圈治理是一個系統工程，涉及科技創新、產業發展、基礎設施、生態環境等多個領域，這些領域無一例外都涉及跨區域的利益協調。青島都市圈有必要建立科學合理的利益協調機制，構建責、權、利高度統一的跨地區投資、地區生產總值、財稅分享機制，實現激勵相容，激勵各方全力投入，形成推動都市圈發展的強大合力和持續動力。

三是強化剛性約束，完善責任共擔機制。當前，地方政府的績效考核主要以行政區劃為單元，以GDP、財政收入等要素為考核指標。這一機制可以充分調動地方政府的積極性，大力發展本地經濟，但對都市圈發展而言，過于強調行政區劃，則容易引發合作困境和惡性競爭。青島都市圈要實現府際長期合作和長遠發展，有必要將都市圈健康持續發展相關指標納入地方領導干部政績考核范疇，并針對都市圈不同成員的角色定位和功能分工，差別化設置指標及權重，從而打破地方政府“集體合作困境”，促使各地由競爭走向合作。

（作者單位：武漢市委黨校）